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近十年中央一號文件下,農村供水的冷思考和熱作為

時間:2021-03-17 13:56

來源:E20供水研究中心

作者:毛茂喬

評論(

  導讀:不久前,中共中央 國務院公佈了2021年的中央一號文件《關於全面推進鄉村振興 加快農業農村現代化的意見》,這也是21世紀以來第18個指導“三農”工作的中央一號文件。回顧近十年每年的中央一號文件,都對農村供水提出了重點要求和相關工作部署。這些相似又不完全相同的字裏行間,透露出產業發展的脈絡與變化,既帶給我們對農村供水的熱切希望,又讓我們學會冷靜地思考盤根錯節的複雜問題,更重要的是,推動着產業中的每個主體積極作為、砥礪前行。

  十年中央一號文件,農村供水新高度

  沉甸甸的中央一號文件,為廣大農民羣眾帶來牛年新春的“政策大禮包”。

  一號文件只是一個編號,但是連續18年以中央一號文件的形式聚焦“三農”問題,顯示出黨中央對“三農”問題的高度重視,對農民兄弟的深切關懷。民族要復興,鄉村必振興。實現中華民族偉大復興,解決好城鄉發展不平衡不充分問題,暢通城鄉經濟循環,應對國內外各種風險挑戰,“三農”都是基本盤,都是壓艙石、穩壓器、戰略後院。

  其中,農村供水問題關係到廣大農民羣眾最基本的生活狀況和農村產業發展的空間,是鄉村振興非常重要的前提條件。自然,每年的中央一號文件都會對農村飲水和城鄉供水一體化做出重點要求和相關工作部署,可見我國對農村飲用水安全的重視程度之高。根據中央一號文件內容側重點的變化,可以看出我國農村飲用水工作在不同階段的整體進展和發展脈絡。

  表. 近十年中央一號文件對農村供水的要求

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  “十二五”伊始,我國就對農村供水提出了很高的期望。無論是農村集中供水工程建設,還是農村飲水安全工程運行管理機制,或是相應的用地政策和税收優惠,中央一號文件都提出了比較清晰的指導思路。縱觀“十一五”和“十二五”期間,我國累計解決了超過5.2億農村人口的飲水問題,我國農村長期存在的飲水不安全問題基本得到解決。

  “十三五”期間,中央決定實施農村飲水安全鞏固提升工程,對已建工程進行配套、改造、升級、聯網,健全工程管理體制和運行機制,進一步提高農村集中供水率、自來水普及率、水質達標率和供水保證率。其中一個重要節點是2017年,黨的十九大報告明確提出了實施鄉村振興戰略,強化城鄉統籌發展,加快推動城鄉基本公共服務均等化的要求。

  此後,2018年到2020年,中央對農村供水和城鄉供水一體化的重視程度明顯進一步提升。2018年,水利部、國務院扶貧辦、國家衞生健康委聯合印發了《關於堅決打贏農村飲水安全脱貧攻堅戰的通知》,回答了農村飲水安全和打贏脱貧攻堅戰之間的關係,並對打贏農村飲水安全脱貧攻堅戰提出明確的要求。2019年,李克強總理在《政府工作報告》指出“今明兩年提升6000萬農村人口的供水保障水平”,加快了農村供水工程補短板的步伐。

  到2020年,中央一號文件將“提高農村供水保障水平”單獨列出,作為30項實實在在的重點工作之一,一方面對農村飲水安全鞏固提升工程任務提出全面完成的要求,再次強調有條件的地區推進城鄉供水一體化;另一方面表明中央財政將加大財政力度,在農水工程的維修養護上會補助一些經濟欠發達的地區。

  2021年的中央一號文件不僅是瞄準今年的“任務書”,更是瞄準“十四五”、覆蓋未來五年的“路線圖”。它提出了一個目標“2025年農村自來水普及率達到88%”;重點關注了三點“水源工程建設和水源保護、規模化供水工程建設和小型工程標準化改造、農村水價水費形成機制和工程長效運營機制”;至於“有條件的地方推進城鄉供水一體化”,已經是連續第三年強調了。

  今年一號文件的頒佈,無疑給農村市場掀起了一陣小高潮,吸引了眾多關注的目光,不乏文章描繪千億、萬億市場空間的宏偉藍圖。不過,在看見巨大藍海的同時,首先對其進行充分的分析和預判,分辨真假需求,識別潛在風險,評估投入產出,謹防被捲入一片充滿漩渦的海域。

  冷思考1 區域發展不均衡,規模化水平不高

  官方數據顯示,我國農村供水普及率近三年分別為81%、82%、83%,每年均以1%的速度穩步提升,照此趨勢,制定“十四五”期末88%的目標科學合理可行,基本沒有問題。然而,現狀是每個省份的供水普及率差別不小,區域發展不平衡。

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  圖.2019農村供水普及率

  (來源:城鄉建設統計年鑑,E20供水研究中心)

  換個角度來看,雖然農村供水普及率的數據還不錯,但我國農村供水工程大多都是千人以下的和分散的,農村供水工程規模化人口比例很低。水利部農村飲水安全中心處長張漢松曾指出,根據我國各省農村供水規模化人口的比例,可將不同省份分為三個梯隊:

  第一梯隊,江蘇,其農村供水規模化人口比例最高,達到了99.4%,基本實現了城鄉供水一體化。

  第二梯隊,如安徽、新疆、浙江、湖北等地,農村供水規模化人口比例都在70%以上。

  第三梯隊,如西藏、東北地區、西南地區等,農村供水規模化人口比例相對比較低,在這些地區,大量農村供水工程都是中小工程或分散工程。

  因此,對於農村供水來説,每個省份尚未完成的餘量、產業主體的競爭格局、可待挖掘的市場空間、用户的支付能力、地方政府的財政實力和信用水平不盡相同,由此帶來社會資本進入的難易程度和風險水平也有所差別。具體東部、中部、西部情況如何,需求量有多大,分別以怎樣的模式開展,哪些省份對哪類水務企業更有利,我們有機會再講。

  冷思考2 “卡脖子”的水費收繳

  過去一年有個詞很火,叫“卡脖子”。

  農村供水 “卡脖子”的問題不在於攻堅核心關鍵技術,而在於水費收繳困難。

  首先,一些農村供水工程本身的定價測算就很具有挑戰性。因為農村地形地貌複雜,同一區域內平原和山區的供水成本可能差別很大,出於對供水服務範圍內“同價”的考慮,運營方需要從整體出發、綜合考慮測算水價。

  其次,農村供水工程的水費收繳也十分困難。2019年水利部調研顯示,不少工程不收水費,有的收費但執行水價低於工程運行成本,並且收費的工程平均水費收繳率僅77%。水費收繳困難將使農村供水工程的運行維護陷入惡性循環。由於運管單位未能收取足額水費,再加上財政補助不到位,使得眾多供水工程長期缺乏運行管理經費,設施設備或管網損壞後維修、更新、改造不及時,直接影響農村居民的用水安全。正是因為缺乏必要的運行管理經費,才會導致農村供水工程“無人管”“無力管”或“無法管”,農村供水工程的經濟效益沒有發揮出來。因此,水費收繳不足是管養環節的核心問題。

  究其背後原因,一方面,部分農村居民由於長期習慣於直接取用井水、泉水、江河水、山溪水、池塘水,不願意使用自來水,繳納水費的意識比較淡薄;另一方面,水費收繳和農村供水設施的建設管護狀況也息息相關。如果建設管護狀況不佳,農村居民沒有獲得安全潔淨的自來水,沒有享受到便利優質的供水服務,就更不願意繳納水費。例如浙江水利廳2020年3月的暗訪結果顯示,水費收繳率低於70%的縣,往往其農村供水工程的管護落實、建設面貌都比較差。

  冷思考3 建設資金緊缺,社會資本謹慎

  往前端説,農村供水工程從建設環節之初資金就十分緊缺。

  農村羣眾居住分散,必須鋪設長距離的管網,再加上農村地勢地貌複雜多變,使得農村供水工程建設難度大,通常需要大量的資金投入。農村供水投融資模式中,以政府財政為主導的投資模式分為兩類,一類是中央、省級、市級、縣級各級財政資金配套,另一類是中央不同部委的專項資金(如水利部、財政部)。

  當前農村供水專項扶持資金不足或落實不到位,水價難以實現“保本微利”,工程建設和運行管護資金主要靠中央、省級財政支持,市、縣財政資金給予配套,受益羣眾交納和參與企業投入等。隨着中央和地方事權劃分的演變,中央投資資金比例減小,地方配套增多,資金籌措壓力大。而目前由於財政收入增幅持續回落,主要依靠財政性資金開展建設難以為繼;同時由於國家對融資平台和地方債務的強監管,不少地方融資能力弱,迫切需要創新投融資機制,解決好資金籌措問題。

  相較於城鎮供水而言,農村供水的量價機制成熟度和使用者付費強度都更弱,項目管理難度更加複雜,投資利潤回報沒有十分明朗,因此農村供水項目對社會資本的風險把控能力要求更高,社會資本也會採取更加謹慎的態度對待。那麼,如何更好地激發農村供水市場活力,吸引社會資本進入,形成多方共贏的發展態勢是行業亟待探索的重要議題。

  為了推動農村供水未來長久的健康發展,我們需要一些“冷思考”,更需要把“冷思考”變成“熱作為”,積極尋求解決辦法。

  熱作為1  “建大、並中、減小”,提升農村供水規模化水平

  通過幾十年的努力,我國農村飲水安全人口比例逐年增高,各地初步建立起具有一定規模的農村供水體系,但由於我國農村供水工程點多面廣量大,千人以下供水工程數量佔比99%以上。水利部數據顯示,截止到2019年底,全國千噸萬人及城市管網延伸工程僅1.83萬處,服務的人口僅佔供水總人口的51%。除此之外,大多數工程還是中小型工程和分散供水工程。這些小型供水工程多數位於山區、牧區和偏遠地區,供水人口少,工程質量不理想,水費收入不高,管護機制不完善,加上地方財政困難,導致一些供水工程只能是低標準運行,可持續性較差。那麼,過去解決了農村供水“從無到有”的問題,接下來就將聚焦“鞏固提升,從有到優”,提升農村供水工程規模化水平、增加水質穩定性。

  對於不同地形地貌、不同水資源稟賦、不同用水特徵、不同經濟條件的地區來説,農村供水現狀差別很大。因此,對於複雜多變的農村供水問題,必須分類施策,甚至一區一策。

  在城市郊區、平原地區和人口密集地區,推進城鄉供水一體化和農村供水規模化建設,實現農村供水與城鎮供水同標準、同保障、同服務。

  在人口相對集中地區,按照“建大、並中、減小”的原則,積極推進萬人以上的規模化供水工程建設,力爭萬人工程和城市管網延伸工程供水人口比例不斷提升。

  距離城市水廠較遠的農村,綜合考慮水資源條件、人口密度等因素,合理確定供水範圍,採取“以大並小、小小聯合”的方式,興建一批跨村、跨鄉鎮的規模化聯村併網工程,替代小型集中供水工程和分散供水工程,形成“多村一廠”的大水廠佈局。浙江麗水市曾在2020年計劃通過這種聯村併網的方式,將單村供水工程覆蓋人口規模控制在44%以下。

  針對地處偏遠山區、村莊零星分佈、人口稀少,無法實現規模化發展的分散式供水工程,因地制宜提出標準化提升改造方案,以解決部分規模較小的農村水廠淨化消毒設施落後、輸配水管網老化等影響工程效益正常發揮的問題。

  熱作為2  統籌資源,建立區域內水質檢測中心

  因為農村飲水工程非常分散、水質檢測能力比較薄弱,在各處新建水質檢測中心會導致成本過高和資源浪費,不具備實操條件。如果能夠依託規模較大的水廠水質化驗室或水質檢測檢測機構、供水管理機構,逐步建立起區域內的水質檢測中心,既可滿足區域內農村供水工程的常規水質檢測需求,又有助於統籌解決農村中小型水廠單獨設立水質化驗室成本高、缺少專業檢測人員的問題,實現降低水質檢測費用、擴大覆蓋面、增強農村飲水工程水質檢測能力的目標。

  例如,在山東省濱州市共有17處飲用水水源地,21座農村供水水廠,日供水約50萬噸。但由於各供水單位水質檢測硬件設施與技術力量不足,水質監測檢測一直是水質保障的短板。為此,濱州市水利局以強化水質檢測監督為着力點,建立了城鄉公共供水水質檢測中心,成為城鄉水質提升的導航儀。

  目前,濱州市供水水質檢測監測工作已逐步形成了“供水企業月度自檢、水利部門季度抽檢”的監督模式。供水企業委託檢測中心進行月度抽檢原水、出廠水和末梢水,根據檢測結果分析水質狀況,優化制水工藝,提高水質達標率。濱州市水利局以政府購買服務的方式,委託檢測中心開展水質抽檢工作。全市20餘家供水廠的月檢工作從採樣到出具檢測報告,能夠在2—3周內全部完成,集中採樣檢測大大節約了檢測成本,提高了工作效率,有效保障了農村供水水質安全。

  熱作為3 創新水價機制,“基本+定額+完全成本”

  在創新水價機制方面,重慶璧山區在“兩部制”水價、“階梯式水價”的基礎上,進行了疊加與細化,對農村用水户實行“基本水費+定額水費+完全成本水費”,通過水費結構創新大大提升了繳費的科學性和用户的接受度,並能夠更好地引導村民節約用水。

  在過去,該地區由於農村供水主體分散、管網年久失修、計費標準不一等原因,農村供水成本高達8—10元/噸,致使部分地方已通自來水,村民卻棄而不用。來鳳街道三星村因缺乏管護監督機制,2018—2019年供水成本最高攤到60元/噸,導致自來水雖已接通羣眾家裏,村民卻棄而不用,重新到田間地角挑水喝。針對這一問題,璧山區通過以下措施有效降低農村供水價格。

  一是壓實供水企業責任。村鎮供水公司主動對農村供水出讓20%的漏損量,按實際售水量的80%收取總表後水費,並承擔全區農村供水工程日常運行和維修養護工作。

  二是統一水費定價。對農村用水户實行“基本水費+定額水費+完全成本水費”。明確了基本水費為2元/(户·季度),每人每月2噸以內的定額用水量,按政府城鎮供水定價3.1元/噸收費,超過定額的按完全成本收費(目前一般最高攤到3.8-4元/噸)。基本水費用於彌補農村供水工程設施維護。完全成本水費有利於防止浪費,促進羣眾節約用水。改革後,村民水價全部降到3.2元/噸。

  三是加大財政補助。區財政每年預算800萬元補貼農村供水工作,其中400萬元為“同網同價”的水價補貼(實際漏損率下降到20%以內,政府也不用補貼),400萬元為維修基金和管水員工資補助。改革後,水價下降到3.2元/噸,歷史欠繳水費100%清繳,水費收繳率達100%。

  當然,水費問題的捋順也離不開整個供水體系運行管護模式的強化,激勵機制和監管機制的健全。這一創新水價模式不僅可以在農村供水領域推行,未來是否也可以在適宜的城鎮供水地區推廣?

  結語

  推動解決農村供水癥結,需要專業領先、視野前瞻、既有冷思考又有熱作為的夥伴同行。E20供水研究中心願與大家一起,深刻理解農村供水領域的需求與痛點,洞悉農村供水未來發展的趨勢和方向,推動農村供水朝着健康、良性的方向發展。

  參考資料

  【香港神州集運】水利部農村供水紅黑榜

編輯:徐冰冰

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